黑龙江：以法律监督促进公益保护

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针对小煤矿引发的安全生产、环境保护、资源管理等问题，黑龙江省检察机关依法履行法律监督职能，以检察建议督促主管机关履职。

通过对“监管失职问责、犯罪行为打击、公益损害恢复”进行“三位一体”的法律监督，黑龙江省检察机关探索构建了“全方位、立体化、系统性”的公益保护法律监督体系，为办理公益诉讼案件提供了新的样本。

3月12日，最高人民检察院检察长张军向十三届全国人大二次会议作最高检工作报告。报告中引用了多个案例、事例，其中提到：“黑龙江省检察机关专项调查387家小煤矿关闭整治公益保护问题，发现违法违规和犯罪问题线索132件;对公益受损案件，以检察建议督促主管机关履职，取得良好成效。”

这让黑龙江省大庆市高新技术产业开发区人民检察院检委会专职委员张金江十分兴奋。就在半年前，张金江和129名检察干警一起，组成4个工作专班，分别进驻鸡西、七台河、双鸭山、鹤岗4座煤城，对年产能在15万吨以下的小煤矿开展公益保护调查工作，为检察机关提起公益诉讼做前期准备。

懂得办案，还要学习煤炭行业知识，深入矿区开展监督调查

煤炭在促进黑龙江经济发展的同时，也给安全生产、环境保护、资源管理等一系列工作带来诸多问题。而这些问题大多发生在小煤矿上。有统计数据显示，黑龙江年产能在15万吨以下的小煤矿大约占60%，而其煤炭产量只占全省总产量的10%左右。

推进煤炭行业市场化去产能是党中央、国务院的决策部署。2018年6月7日，黑龙江省政府成立煤炭行业淘汰落后产能化解过剩产能专项整治工作领导小组，将检察机关列为成员单位之一。

6月27日，黑龙江省检察院制发实施方案，对鸡西、七台河、双鸭山、鹤岗等4座煤城整治范围内的387座小煤矿开展全覆盖调查工作。

“我们以公共安全、生态安全为切入点，以公益保护为着力点，开展小煤矿关闭整治公益保护法律监督工作，依法履行好法律监督职能。”黑龙江省检察院检察长高继明说，考虑到小煤矿情况复杂，牵涉多方利益，行动采取异地用警的方式，“这次的调查工作与以往检察机关审查案件并不相同，重要的是要发现问题，问题调查面要宽，原因分析要客观，责任主体要找准。”

接到任务时，张金江着实有点发蒙：“我干过反贪反渎，可是没有接触过煤矿工作。”懂得办案，不懂煤炭，这是摆在130名专班检察干警面前一道共同的难题。黑龙江省检察院邀请煤炭行业专家对他们进行了集中授课培训。大庆高新区检察院技术科负责人李良说，通过密集的学习，专班干警对煤炭行业有了基本了解。

牡丹江铁路运输检察院检察官庄贯中说，他在学习培训期间，查阅了大量的煤矿专业知识，搜集了20余部相关法律、法规和行业标准，自己制作了煤矿安全检查项目表、涉案行政机关检查要素表、煤矿安全检查重点、煤矿审批流程图等材料。

“不过，在工作中会遇见哪些问题，调查能进展到哪一步，大家心里还不是很有底。好在每个专班都配备了1—2名专家，在专业上能提供强有力的支持。”庄贯中说。

7月11日，4个工作专班的130名检察干警同时进驻鸡西、七台河、双鸭山、鹤岗，正式开展调查工作。

环境污染，土地塌陷，以法律监督促进公益保护

作为驻七台河市专班的负责人，哈尔滨市检察院副检察长孙长国进驻七台河后不久就发现，调查工作开展难度超出预期。

七台河市地方小煤矿在4座煤城中数量最多，处于整治范围内的小煤矿有136个，生产安全问题也很复杂。“很多小煤矿都在深山、农村、田间等偏僻偏远、人迹罕至的地方，街道门牌都没有，导航软件也搜索不到。单凭前期调查的信息，无法找到各个煤矿的准确位置。”孙长国说，他们与国土部门沟通，成立联合调查组，找到了煤矿、进行实地踏查。

检察官严谨细致的调查，让原本持观望态度的小煤矿主意识到，这一次动真格了。七台河市宝泰隆矿业公司有3处应淘汰关停的小煤矿，总经理刘树江陪着检察官逐一进行检查。“检察官太仔细了。每到一处，他们就按照管道图一点一点核查。有些下水井20多年都没打开过，他们非得打开检查，了解煤矿废水到底排到哪里了。”

在完成对136个小煤矿的实地踏查后，孙长国对小煤矿普遍存在的问题有了直观感受。“煤矸石随意堆放、非法占用土地、生产废水未经处理就直接排放，这些问题比较普遍。”孙长国说，而这背后，往往是当地行政监管部门未依法履行监管职责造成的后果。

在所调查的双鸭山集祥工贸有限公司永兴煤矿，记者看到，煤矸石就在矿区随意堆放，经过多年累积，已经堆出了半个足球场大小、三层楼高。

“煤矸石造成的污染是长期累积的。”张金江说，煤矸石中含有大量的重金属和硫化物，处理煤矸石的水是酸性废水，对地下水和地表水是严重的污染源，长期堆放会导致附近居民患病几率增加，还会导致庄稼减产。

实际上，小煤矿乱采乱挖乱排放，给周边村民造成了严重影响。在鸡西市长胜村，记者看到，在一片农田里，有一群灰黑色的绵羊正在觅食。村党支部书记纪松涛说：“这群羊本来是白的，都是让煤灰给染黑了。”更严重的是，煤矿还造成附近大面积塌陷，农田不保墒、减产，好多人家的房子都裂开了大口子。村民多次向有关部门反映过情况。

小煤矿许可证有效期断档、过期，但是一个也没停工;存放消防设备的房屋已经成了危房，却无人问津;矿井里缺乏必备的安全设施，矿工每次下井都冒着巨大风险……

“作为保护国家利益和社会公共利益的一支重要力量，检察机关有责任也有义务发挥职能作用，助力解决多年来的小煤矿整治问题，以法律监督促进公益保护。”黑龙江省人民检察院副检察长张坤明说。

探索构建“全方位、立体化、系统性”的公益保护法律监督体系

7月进驻、9月离开，大庆专班的同志奋战3个月，完成了双鸭山市整治范围内全部74座小煤矿的调查工作。

“省检察院提出的要求是‘一矿一卷、一部门一卷、一案一卷’，最终我们形成了100多份案卷。”张金江说。

4个专班总共审核有关文书资料2.5万多份，结合调查取证，形成卷宗652卷，整整齐齐堆满了一面墙。这其中，既有每个煤矿的实地测量和定位，以及外观、井口、煤矸石堆放等的拍照和记录，也有从相关部门调取的工商档案、纳税登记、复产复工档案等信息，还有检察机关调查得到的涉嫌犯罪的证据。

“监管失职问责、犯罪行为打击、公益损害恢复，这是我们在这次行动中着重聚焦的3个层面，实现了三位一体。”张坤明说，在这次行动中，黑龙江省检察机关探索构建了“全方位、立体化、系统性”的公益保护法律监督体系，为办理公益诉讼案件提供了新的样本。

2018年11月，黑龙江省检察院将132条违法违规和犯罪问题线索，依法分别向纪委监委和公安机关移送移交。

12月21日，针对发现的土地资源、林业资源、生态环境、污水排放、大气污染等监管领域的相关行政机关违法行使职权或者不作为，致使社会公共利益遭受侵害的6件典型案件，黑龙江省检察院在同一时间、同一程序公开宣告检察建议，36名人大代表、政协委员、人民监督员参加并见证了整个宣告过程，被建议单位中层干部及相关单位人员列席参与。

鸡东县林业局是被建议单位之一。因为辖区内的3家煤矿非法占用林地8.7公顷，但县林业局没有对此进行监督管理，没有责令他们停止违法行为，恢复被破坏林地，所以鸡西市人民检察院建议县林业局依法履行监督管理职责，并进行生态恢复治理。

“这对我们来说，也是推动行政机关自我纠错、促进依法行政的重要举措。”鸡东县林业局有关同志说，林业局迅速成立专项工作小组，责令3家煤矿停止违法侵占林地行为，并在2019年6月前植树造林，恢复植被，并由宝泉林场监督实施。

鸡西市煤炭生产安全管理局局长孙文远很受触动：“我们在工作中确实存在监管力量薄弱、执法检查方式单一等问题。检察机关的介入，让我们看到了司法机关对待公益保护的严谨态度，这对于我们查找安全监管工作漏洞和薄弱环节，提升监管执法水平很有帮助。”

“多年难啃的硬骨头终于被啃下来了!”参加公开宣告的黑龙江省人大代表韩玉凤多年来始终关注小煤矿的整治工作，这次使她看到了彻底关停小煤矿的希望。

纪松涛终于不用再为村里裂缝的房子而担忧了。农田里的小煤矿已经于2018年8月31日彻底关闭。在政府有关部门的支持下，村民们正准备进行整体搬迁，开始新的生活。

2019年1月7日，黑龙江省人大常委会出台《关于加强检察机关公益诉讼工作的决定》。这是正式确立检察公益诉讼制度以来，全国首个由省级人大常委会出台的关于落实和完善检察公益诉讼制度的专项决议，为解决检察公益诉讼中的突出问题提供了地方性制度依据。