2015年年初,伴随着年内的第一次成品油价格下调,新的成品油定价机制出台,这是我国自1998年推进原油和成品油定价机制改革以来的第五次调整。
国务院发展研究中心市场经济研究所副所长邓郁松在接受中国经济时报记者独家专访时指出,现在已处在成品油价格全面放开的前夜,与电力和天然气的价格改革相比,将有望率先完成。随着原油的进口权逐步放开,成品油价格市场化的时机将相对成熟。未来在价格市场化的同时,应加快完善相关配套政策,包括加强监管体系建设和加快推进石油行业市场准入改革。在成品油价格完全放开后,可以通过税收手段协调成品油上下游产业链的利益。
成品油价格形成机制从实施至今,已历经多次调整,您如何看待这些调整?邓郁松:我国从1998年开始推进原油和成品油定价机制改革,经过 2001年、2006年、2008年和2013年、2016年对成品油价格形成机制的不断调整完善,不仅理顺了成品油价格水平,更重要的是建立起市场化程度较高的定价机制,保证了成品油市场正常供应,促进了成品油市场有序竞争,增强了企业可持续发展能力。但也要看到,现行定价机制仍然是由价格主管部门参照国际原油市场价格变化确定国内成品油价格,尚未实现成品油价格最终由市场竞争形成的改革目标。
现在是否已经具备放开成品油价格的条件?邓郁松:《中共中央国务院关于推进价格机制改革的若干意见》明确提出 “择机放开成品油价格”,放开成品油价格意味着价格将由价格主管部门确定转为由企业自主确定,即由市场竞争形成价格,问题在于如何理解“择机”。我认为“择机”并不意味着具体的时间,而应理解为放开成品油价格的条件具备时。目前来看,在成品油终端销售环节,竞争已较为充分;在炼制环节,2014年我国原油加工能力已超过7亿吨,总加工能力大大超过国内市场需求,其中地方炼油企业加工能力超过1亿吨,即在炼油环节也具备竞争性。目前只有在上游勘探开发和原油进口环节的竞争性还有待提高,但随着原油进口经营权的逐步放开,“油源”环节的竞争性也会不断增强。一旦在 “油源”环节的竞争性明显提高,则放开成品油价格的条件就完全具备。因此,与电力和天然气的价格改革相比,成品油的价格改革将有望率先完成。
在放开成品油价格的同时,还需要做哪些工作?邓郁松:从目前中国油气行业所处发展阶段看,成品油定价机制改革要顺利完成,还需要进一步推进相关改革,完善配套政策,主要包括两个方面。
一是加强监管体系建设。建立竞争性的成品油市场,建立与成品油行业发展目标相适应的现代监管体系。由于目前的监管体系还不能适应成品油市场的发展要求,需要进一步加强监管体系建设,特别是要重视推进市场价格监管和反垄断执法。
成品油价格放开后,随着市场主体增多,如何维护健康市场秩序很重要。现在成品油市场上存在一些非标油,部分企业还存在偷税漏税的情况。未来要加强对企业不合规经营情况的监管。在整个成品油市场开放过程中,政府监管之手要抓好、抓实,真正维护市场环境,让有实力和有竞争力的企业能够在竞争中脱颖而出。
二是要加快推进石油行业市场准入改革,提高竞争性。“放开竞争性环节价格,充分发挥市场决定价格作用”的前提是建立竞争性的成品油市场,这就要求加快推进成品油的市场准入改革。在成品油上游勘探开发领域,近年来对边际油田的勘探开发准入限制已有所放宽,建议未来对非常规油气资源的市场准入宜更加重视环保、安全等方面的准入标准,准许包括非公有制企业在内的各类企业平等进入非常规油气勘探市场,并以此促进我国油气资源的勘探开发,增强油气上游领域的竞争性。在原油进口环节,要尽快调整完善原油进口方面的相关规定,允许各类社会资金平等参与国际市场原油资源采购,增加“油源”环节的竞争。
从目前的现状看,由于国际油价长期处于低位,上游勘探开采环节处于亏损,企业进入意愿不强。国际原油价格处于低位,企业进口意愿相对强烈。此外,上游勘探开发放开需要时间,而原油的贸易不需要太多时间。因此在现阶段增强上游的竞争性,通过调整完善原油进口的相关规定,比放开上游勘探开采领域见效更快。
成品油价格完全放开后,油价的大幅波动将对上下游的利益格局形成较大冲击,如何协调上下游的利益关系?邓郁松:按照现行的成品油定价机制,政府确定成品油价格,可以通过价格调整上下游利益关系。这次出台的新机制中,设定成品油价格调整的上下限,就是出于这方面的考虑。成品油价格放开后,意味着将由企业自主定价,从整个产业链长远发展角度看,在油价大幅波动的情况下,需要考虑采取一些措施,以协调上下游利益关系。
长期看,石油价格一直在频繁波动,将影响到成品油上下游的利益分配格局。2014年年末两次暂停调整成品油价,主要考虑到上游情况,当油价跌得过猛时,上游的亏损就会凸显出来。2008年,当时国际油价很高,为了保护下游的利益,国内成品油定价明显低于按照定价机制所处的价格水平。
总之,如何更好地调整成品油上下游利益关系是一个很重要的问题,在价格放开前,政府可以通过价格调控的方式来调整上下游的利益关系。由企业自主定价后,就需要通过一些其他方式来协调上下游的利益关系。比如油价下调,会对消费者是好事情,但如果跌得过猛,对未来石油生产带来不利影响,特别是一个行业持续亏损,会影响后续投资,进而影响未来的价格。
具体可以通过什么样的方式?邓郁松:成品油价格完全放开后,意味着将由企业自主定价,但可以运用一些方式,比如可以考虑通过税收调整的方式,协调上下游产业链上的利益关系。
成品油价格完全放开后,价格本身由市场决定,税收可以在其中发挥作用,也是一个调整上下游利益的更好途径。比如国际油价上涨时,国内成品油价格上涨,上游受益,通过增加上游勘探环节的税收,可以补贴公益性行业和特殊群体;反之,如果油价过低,则可以调整终端环节的税收,补贴上游勘探开采环节,以保证油气产量的长期供应。这种税收的调节,需要在保证石油产业链的税收整体不变的情况下进行。
